一、观点要旨

先行行政行为违法但已经超过起诉期间难以救济，基于该违法的先行行政行为的后续行政行为继续损害行政相对人的合法权益。此种情况下，从公民权利救济和实质性化解行政争议的角度出发, 应允许在一定条件下对行政行为公定力理论有所突破。即当行政机关先后作出两个有关联的行政行为时，人民法院可基于全面审查原则对先前行政行为进行证据效力的审查。在这种情形下，当先前行政行为存在违法性，并足以否定其证明效力的，则应确认后续行政行为也具有违法性。

二、案件背景

原告刘某某实际出生于1955年10月1日，户籍出生年月日为1951年10月1日（1971年因入职需要更改过户籍年龄）。经调取刘某某的人事档案，其人事档案记载：刘某某的出生年月日为1955年10月1日；1971年下半年，经解放军某某工程指挥部后勤部推荐进入国营某某厂任工人；1972年1月，经江西某某指挥部及国营某某厂筹建组批准，刘某某被招收为该厂学徒工；1974年12月，经单位同意转为正式工；1986年1月，刘某某被调至望城某某厂任工人；1999年2月，刘某某被调至望城县某某总站任全民合同制工人。

2005年10月，原告刘某某达到法定退休年龄。经向单位反映，其单位的相关人员称刘某某尚未达到退休年龄（后经了解是单位电脑系统错误记录刘某某的性别为男性，造成延缓退休）。经多次向单位反映，其单位于2007年4月单方面为刘某某办理了退休手续，刘某某并未参与此次退休手续的办理。办理退休手续后不久，刘某某到望城区人社局了解情况时，望城区人社局出示的《长沙市企业职工退休审批表》显示，刘某某出生于1951年10月1日，参加工作时间为1972年1月，退休时间为2001年1月，退休类别为正常退休，其中养老保险时间缴费年限为6年1月，视同缴费年限为23年9月，合计29年10月。刘某某认为记载的退休时间2001年1月不正确，造成计算其工龄错误进而影响其基本养老保险待遇的认定和给付，应当以2007年4月实际退休时间为准，于是多次向望城区人社局反映情况。望城区人社局的两位领导对这个情况很重视，第二天专程到刘某某的单位并与单位领导进行了沟通。后来，望城区人社局的领导回复刘某某称：刘某某的单位于2001年1月给刘某某办理了内退，所以单位以2001年1月作为刘某某的退休时间，但因刘某某没有内退实际在岗工作到2007年4月，所以已经要求单位补发2001年1月至2007年4月的工资和补缴2001年1月至2007年4月期间的基本养老保险费，补缴基本养老保险费之后会以实际办理退休审批的时间为退休时间计算养老金，这些事情都已经与单位沟通好了。后续，单位确实为刘某某补发了约一万元工资，其中刘某某又退回约四千元用于支付2001年10月至2007年4月期间的养老保险费的个人应缴部分。基于对领导的信任，刘某某认为都已经处理好了，也就没有再考虑基本养老保险金的问题。

2020年，刘某某与同事聚会时发现自己的基本养老金比其他同事的基本养老金明显要低很多，怀疑自己的基本养老金计算错误。刘某某于是又前往望城区人社局了解情况，经了解发现自己的退休时间还是没有被纠正过来。于是，刘某某再次向望城区人社局反映情况。望城区人社局调出了刘某某的人事档案，并将刘某某的档案送到长沙市人力资源与社会保障局请示。但时间过去了3年多，望城区人社局的不同部门、不同人员对刘某某反映的基本养老保险待遇核问题答复不一，也一直没有解决问题。

2023年1月，刘某某以望城区人社局为被告向湖南省长沙市铁路运输法院提起行政诉讼，请求：一、依法确认被告对原告于2001年1月1日退休时间认定错误，判令被告履行按照原告实际退休时间（2007年4月17日）重新核定原告城镇职工退休待遇并补发退休待遇差额的法定职责；二、依法判令被告承担本案诉讼费用。湖南省长沙市铁路运输法院受理该案后，以不属于人民法院受理行政诉讼范围和超过起诉期限为由裁定驳回起诉。刘某某不服该裁定，向湖南省长沙市中级人民法院提出上诉，湖南省长沙市中级人民法院二审认为该案属于行政诉讼受理范围，但被诉行政行为是2007年4月的退休审批行为，该行政行为已经超出起诉期限，故裁定予以维持。二审中，二审法院作被告望城区人社局的工作，希望望城区人社局尊重事实，为刘某某解决基本养老保险待遇问题。但望城区人社局反馈，难以解决。

三、谷德法律团队的观点、思路：

湖南省劳动和社会保障厅、湖南省财政厅《湖南省关于完善企业职工基本养老保险制度若干政策问题的意见》（湘劳社政字〔2006〕13号）第三条第（十二）项规定“根据劳动保障部〔1999〕8号文件规定，当职工身份证出生年月与职工档案记载的出生年月不一致时，以职工档案中关于出生年月的最早记载为准。职工档案中记载的出生时间，一律视为公历时间”。因此，本案望城区人社局在为刘某某办理退休、核定基本养老保险待遇和给付基本养老金时，应当以刘某某的档案出生年月日1955年10月1日为准。望城区人社局违反规定认定刘某某为1951年10月1日出生，进而审批刘某某的退休时间是2001年1月1日，造成少为刘某某计算工龄4年10个月，导致核定刘某某基本养老保险待遇错误、给付基本养老金错误。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款之规定“人民法院受理公民、法人或其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财务、罚款、警告等行政处罚不服的；……（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；……”。《中华人民共和国社会保险法》第八十三条第二款规定“用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》第66条、第75条分别规定了基本养老保险待遇认定的行政确认行为、给付基本养老金的行政给付行为。故，刘某某作为基本养老保险参保人员，有权对望城区人社局的基本养老保险待遇核定行为、基本养老金给付行为提起行政诉讼。

1.另行提起行政诉讼解决

因湖南省长沙市中级人民法院（2023）湘01行终402号行政裁定认为，刘某某2023年1月提起行政诉讼的被诉行政行为是2007年4月的退休审批行为，该行为已经超出起诉期限。故，本案刘某某可以另行提起行政诉讼，要求撤销望城区人社局自2007年5月起的基本养老保险待遇核定行为及给付基本养老金的行为，并请求人民法院判令望城区人社局以2005年10月作为退休时间，重新作出基本养老保险待遇核定的行政确认行为和给付基本养老金的行政给付行为；不再要求确认2007年4月的退休审批行为违法，即将2007年4月的退休审批行为排除在本次行政诉讼之外。基本养老待遇的核定行为、基本养老金的给付行为属于人民法院受理行政诉讼的范围，且该两个行为持续发生至今并且将伴随刘某某终生，不存在超过起诉期限的可能。故，人民法院应予受理。

2.依照社保规章制度的规定书面申请望城区人社局重核，如望城区人社局不履行重核纠正的法定义务，另行就望城区人社局不作为的行为提出行政诉讼。

劳动和社会保障部《基本养老保险经办业务规程（试行）》第六十条规定“离退休（职）人员对基本养老金待遇金额有异议，提出重核申请时，待遇审核环节予以重核，将重核结果通知参保单位（或街道劳动保障事务所，下同）或个人。确有调整的，应及时通知待遇支付环节，并保留重核及修改的记录”。《湖南省城乡居民基本养老保险经办规程》第二十六条规定“参保人员对待遇计发标准有异议的，可向县社保机构提出核查申请，并提供证据。县社保机构接到申请后，应立即根据参保人员提供的证据开展核查。待遇计发标准有误的，县社保机构应及时重新核定待遇计发标准，并自收到核查申请起5个工作日内将核定结果反馈给参保人员，经参保人员确认后按新待遇标准发放待遇，并补（扣）发相应的历史待遇；待遇计发标准无误的，县社保机构应及时向参保人员说明核查结果”。

根据上述规定，刘某某作为基本养老保险参保人员，对望城区人社局的待遇核定和给付行为有异议的，有权向望城区人社局申请重核。望城区人社局有义务依照上述规定，实事求是地予以解决。如望城区人社局仍不依法依规重核，不履行行政职责，刘某某有权对望城区人社局不履行法定职责的行政行为提起行政诉讼。

3.就湖南省长沙市中级人民法院（2023）湘01行终402号行政裁定向湖南省高级人民法院申请再审。

湖南省长沙市中级人民法院（2023）湘01行终402号行政裁定是二审裁定，一经作出送达就发生法律效力。对于被诉行政行为，该裁定没有采纳我们的意见，一则不一定正确，二则没有解决当事人的实际问题，确有向湖南省高级人民法院申请再审的必要。

当然，为了尽可能的确保湖南省高级人民法院同意再审，可以在前述第一种方案（另行起诉的方案）有初步结果后再提出。实际二审法院在审理前案的过程中，是一手持矛一手持盾的。二审法院偏颇地将被诉行政行为认定为是2007年4月的退休审批行为，劝退当事人。实际上，这种偏颇的认定导致当事人可以另行对2007年5月起的核定基本养老保险待遇的行为和给付基本养老金的行为另行提起行政诉讼。

4.案件的根本性问题。

本案的根本问题是2007年4月望城区人社局的退休审批行为违法。后续逐年核定基本养老保险待遇的行为和给付基本养老金的行为，都是基于2007年4月退休审批时核定的数据进行。要撤销2007年5月起的核定基本养老保险待遇的行政确认行为和给付基本养老金的行政给付行为，必须要对2007年4月的退休审批的合法性进行审查，这涉及到行政行为的违法性继承问题。关于这个问题，二审法院在审理前案过程中完全没有意识到。

《最高人民法院行政法官会议纪要18则》第14条规定“行政行为的公定力理论具有重要价值，在行政法理论与实践中需要严格遵守和维护，一般被认为是行政行为违法性继承的最大阻断。但违法性阻断意味着先前行政行为的违法性无法得以纠正，继而通过后续行政行为对行政相对人的权益造成侵害，破坏行政诉讼权利救济的有效性。因此，从公民权利救济和实质性化解行政争议的角度出发, 应允许在一定条件下对行政行为公定力理论有所突破。即当行政机关先后作出两个有关联的行政行为时，法院可基于全面审查原则对先前行政行为进行证据效力的审查。在这种情形下，当先前行政行为存在违法性，并足以否定其证明效力的，则应确认后续行政行为也具有违法性。”

根据上述规定，2007年4月已经完成的退休审批行为作为先行行政行为违法但已经超过起诉期间难以救济，基于该退休审批行为的后续基本养老金待遇核定行为、给付基本养老金的行为仍在继续损害刘某某的合法权益。此种情况下，人民法院应当对2007年4月退休审批的先前行政行为是否存在违法进行审查，如存在违法并足以否定其证明效力的，则应确认后续的基本养老待遇核定行为、基本养老金给付行为也具有违法性。

整理出上述思路之后，谷德法律团队将代理当事人刘某某继续维权。如您对谷德法律团队的观点、思路有不同意见，欢迎您批评指正（微信：LawyerLaoYang，邮箱：me@yangdahong.cn）。